(Xây dựng) - Tính đến tháng 12 năm 2020 cả nước có 862 đô thị, bao gồm 2 đô thị loại đặc biệt đó là Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh, 23 đô thị loại I, 31 đô thị loại II, 48 đô thị loại III, 90 đô thị loại IV và 668 đô thị loại V, với tỷ lệ đô thị hóa đạt 39,3%. Khu vực đô thị tiếp tục khẳng định, vai trò tạo động lực phát triển kinh tế của cả nước, tạo ra hàng triệu việc làm cho người lao động, góp phần quan trọng trong việc thúc đẩy kinh tế cả nước phát triển.

Tổng quan về quy hoạch và đô thị công nghiệp trên thế giới và ở Việt Nam

Qua số liệu báo cáo của các địa phương hiện nay cả nước có 350 khu công nghiệp (KCN), khu chế xuất (KCX) với khoảng 2,7 triệu công nhân lao động, chiếm 20% số công nhân lao động trên cả nước (đó là chưa kể 730/968 cụm công nghiệp (CCN) đang hoạt động với trên 580.500 lao động).

Trong 10 năm qua (2010 - 2020), với chính sách đổi mới của Đảng và Nhà nước, đô thị Việt Nam phát triển nhanh, tỷ lệ đô thị hóa đạt 39,3%. Tuy nhiên, chính sách về công nghiệp hóa còn chưa đồng bộ với chính sách về đô thị hóa. Kết quả là trong khái niệm tỷ lệ đô thị hóa chỉ bao gồm các điểm định cư của con người: Đô thị, nông thôn mà thiếu vắng một loại điểm dân cư quan trọng, đó là điểm dân cư công nghiệp. Trong khi đó chính sách công nghiệp hóa, hiện đại hóa đã phát huy tác dụng, nhiều khu công nghiệp được phát triển, dẫn đến phát triển đô thị không bắt kịp với sự phát triển của các khu công nghiệp, còn sự phát triển công nghiệp lại thiếu định hướng đô thị hóa trong tương lai.

Cuộc cách mạng công nghiệp hồi đầu thế kỷ XX đã thúc đẩy nhanh chóng sự hình thành nhiều đô thị công nghiệp ở Anh và Pháp. Cơ cấu đô thị cũng không còn phù hợp với yêu cầu mới, đòi hỏi phải có một cơ cấu khác phù hợp với tính chất của thành phố. Năm 1904, Tony Garnie (Pháp) đã đề xuất phương án mới về quy hoạch thành phố công nghiệp. Lần đầu tiên cơ cấu tổ chức một thành phố công nghiệp được xuất hiện, trong đó các khu nhà ở, khu công nghiệp, khu vực giải trí, giao thông vận tải và các hệ thống cây xanh được bố trí hợp lý, rõ ràng. Quy mô thành phố được xác định khoảng 35.000 - 40.000 người. Tony Garnie đã đề xuất một số khái niệm cụ thể về vấn đề tổ chức phân loại giao thông; tổ chức khu ở theo các lô phố phù hợp với điều kiện khí hậu và tự nhiên. Cách đặt vấn đề và giải quyết vấn đề thành phố công nghiệp sau này là một trong những lý luận cơ sở của quy hoạch đô thị hiện đại. Quan điểm quy hoạch của Tony Garnie đã được ứng dụng trong quá trình cải tạo thành phố Lyon ở Pháp (1904-1917) (GS. TS. Nguyễn Thế Bá, 1999).

Sơ đồ quy hoạch thành phố công nghiệp của Tony Garnie, 1904.

Trước đó vào năm 1879 Pullman đã thiết kế thành phố công nghiệp những phương án đơn giản, chỉ tổ chức các cụm xí nghiệp và khu nhà ở công nhân bên cạnh mà không có những đề xuất đáng kể.

Thành phố công nghiệp của Pullman và Ilinoa, 1879.

Từ sau khi hòa bình lập lại ở miền Bắc vào năm 1954, giai đoạn 1954 - 1975, ở miền Bắc nước ta đã lập nhiều đồ án quy hoạch đô thị công nghiệp và các thành phố, thị xã công nghiệp lần lượt ra đời: Thành phố công nghiệp gang thép Thái Nguyên (tỉnh Thái Nguyên), thành phố công nghiệp hóa chất Việt Trì (tỉnh Phú Thọ), thành phố công nghiệp dệt Nam Định (tỉnh Nam Định)…

Đặc điểm khu công nghiệp ở Việt Nam

Cho đến nay, các KCN đã được phát triển mạnh mẽ ở hầu hết các quốc gia, đặc biệt là các nước đang phát triển. Mặc dù có sự khác nhau về quy mô, địa điểm và phương thức xây dựng cơ sở hạ tầng nhưng nói chung các KCN có những đặc điểm chủ yếu sau:

Về tính chất hoạt động: Là nơi tập trung các doanh nghiệp sản xuất công nghiệp và các doanh nghiệp cung cấp các dịch vụ mà không có dân cư (gọi chung là doanh nghiệp khu công nghiệp), KCN là nơi xây dựng để thu hút các đơn vị sản xuất sản phẩm công nghiệp hoặc các đơn vị kinh doanh dịch vụ gắn liền với sản xuất công nghiệp.

Về cơ sở hạ tầng kỹ thuật: Các khu công nghiệp đều xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động sản xuất kinh doanh như đường xá, hệ thống điện nước, điện thoại… Thông thường việc phát triển cơ sở hạ tầng trong KCN do một công ty xây dựng và phát triển cơ sở hạ tầng đảm nhiệm. Ở Việt Nam những công ty này là các doanh nghiệp liên doanh, doanh nghiệp 100% vốn nước ngoài hoặc doanh nghiệp trong nước thực hiện. Các công ty phát triển cơ sở hạ tầng KCN sẽ xây dựng các kết cấu hạ tầng sau đó được phép cho các doanh nghiệp thuê lại.

Về tổ chức quản lý: Trên thực tế, mỗi khu công nghiệp đều thành lập hệ thống Ban quản lý khu công nghiệp cấp tỉnh tại các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương để trực tiếp thực hiện các chức năng quản lý Nhà nước đối với hoạt động sản xuất, kinh doanh trong KCN. Ngoài ra, tham gia vào quản lý tại các KCN còn có nhiều Bộ như Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Công Thương...

Tuy nhiên, quản lý hành chính đối người lao động tại các điểm định cư công nghiệp còn đang bỏ ngỏ, chưa tương đồng với quản lý đô thị (thành phố, thị xã, thị trấn, quận, phường), quản lý nông thôn (điểm định cư của người nông dân làm nông nghiệp với huyện, xã) và vì thế chưa có khái niệm về “điểm dân cư công nghiệp”, “thị tứ công nghiệp” hoặc “đô thị công nghiệp”.

Vai trò của các khu công nghiệp trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế

Trong 20 năm thực hiện cải cách kinh tế trong nước và hội nhập kinh tế thế giới, Việt Nam đã đạt được những thành quả quan trọng như: Tỷ lệ tăng trưởng cao và liên tục trong nhiều năm, cơ cấu ngành kinh tế thay đổi theo công nghiệp hóa, hiện đại hóa; tỷ lệ tiết kiệm tăng nhanh… Nhìn chung, các khu công nghiệp đã đóng góp đáng kể thúc đẩy tăng trưởng và chuyển dịch cơ cấu kinh tế của đất nước.

Toàn cầu hóa kinh tế đang diễn ra mạnh mẽ và gắn liền với nó là ngày càng có nhiều nước hội nhập ngày càng sâu hơn vào nền kinh tế khu vực và thế giới. Ở nước ta, tư duy về hội nhập kinh tế quốc tế cũng được hình thành và phát triển tích cực qua các thời kỳ Đại hội Đảng. Quan điểm “Sẵn sàng mở rộng quan hệ kinh tế với tất cả các nước, các công ty nước ngoài trên cơ sở hai bên cùng có lợi và không có điều kiện chính trị ràng buộc, nhưng phải chủ động phòng ngừa, tránh bị lệ thuộc” (Đại hội Đảng khóa VI, 1986); “đa phương hóa, đa dạng hóa quan hệ quốc tế” (Đại hội Đảng khóa VII, 1991); “trên cơ sở phát huy nội lực, thực hiện nhất quán, lâu dài chính sách thu hút các nguồn lực bên ngoài; tích cực chủ động thâm nhập, mở rộng thị trường quốc tế” (Đại hội Đảng khóa IX, 2001); “lấy phục vụ lợi ích đất nước làm mục tiêu cao nhất và là nguyên tắc chủ đạo; đồng thời linh hoạt, mềm dẻo, phù hợp với thông lệ quốc tế” (Đại hội Đảng khóa X, 2006)…

Để hội nhập và phát triển trong điều kiện tích lũy còn thấp, việc thu hút nhiều vốn đầu tư nước ngoài là rất quan trọng. Khu công nghiệp, khu chế xuất là mô hình quản lý kinh tế hiện đại, tập trung, hiệu quả; là giải pháp hữu hiệu nhằm huy động vốn đầu tư nước ngoài. Từ đó chúng ta có thể từng bước học hỏi, nâng cao nhận thức và chuẩn hóa luật pháp, các quy trình và thông lệ theo tiêu chuẩn quốc tế, đưa đất nước từng bước hội nhập, trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại. Theo đường lối đổi mới đó của Đảng, KCN, KCX, kèm theo đó khu công nghệ cao (KCNC), CCN ở Việt Nam ra đời và phát triển mạnh mẽ.

Đóng góp của các KCN vào phát triển kinh tế - xã hội, đã đạt được các kết quả sau:

- Tạo thêm nhiều việc làm mới, góp phần làm giảm tỷ lệ thất nghiệp.

- Thúc đẩy việc đổi mới và hoàn thiện môi trường kinh doanh, nâng cao năng lực cạnh tranh.

- Tạo điều kiện cho các địa phương phát huy thế mạnh đặc thù của mình, đồng thời hình thành mới liên kết, hỗ trợ phát triển sản xuất trong vùng, miền và cả nước.

Mối quan hệ giữa phát triển khu công nghiệp và quá trình đô thị hóa

Phát triển khu công nghiệp và phát triển đô thị tương đối độc lập

Hiện nay, trên địa bàn một số tỉnh về phát triển khu công nghiệp và khu đô thị tương đối độc lập với nhau, giữa quy hoạch đô thị với quy hoạch khu công nghiệp còn đang tách rời nhau.

Chẳng hạn như, Bắc Giang là một tỉnh có vị trí địa lý địa lý vô cùng thuận lợi cho việc phát triển, giao lưu kinh tế và văn hoá với các tỉnh lân cận. Tỉnh này nằm ngay sát vùng kinh tế trọng điểm phía Bắc và thuộc dãy hành lang kinh tế xuyên suốt Trung Quốc - Lạng Sơn - Hà Nội - Hải Phòng.

Trên toàn địa bàn tỉnh đã có 5 KCN đi vào hoạt động, với tổng diện tích là 1.063ha và được đặt ở các vị trí thuận lợi cho lưu thông đường bộ.

Mô hình phối cảnh của KCN Đình Trám - một trong các khu công nghiệp ở tỉnh Bắc Giang.

Khu công nghiệp Đình Trám (tỉnh Bắc Giang), diện tích 100ha là một trong các khu công nghiệp thuộc huyện Việt Yên, song đang phát triển độc lập với hai đô thị lân cận là thị trấn Nếnh và thị trấn Bích Động, vì thế hệ thống hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, nhà ở cho công nhân vẫn còn nhiều bất cập.

Xu hướng đô thị hóa các khu công nghiệp

Sự phát triển của các KCN có thể chia thành năm cấp mô hình, bao gồm: mô hình sơ khai (chỉ tập trung cho sản xuất, tách biệt với môi trường xung quanh), mô hình sản xuất kết hợp dịch vụ, mô hình KCN sinh thái gắn với nền kinh tế tuần hoàn, mô hình khu công nghệ cao gắn sản xuất và nghiên cứu khoa học, mô hình khu đô thị sáng tạo.

Ở Việt Nam, phần lớn các KCN đang ở cấp độ đầu tiên, một vài địa phương đang phát triển KCN ở cấp độ thứ hai và thứ tư. Tại các KCN đang ở mô hình sơ khai, phần lớn các ngành công nghiệp sử dụng nhiều lao động (may mặc, lắp ráp, điện tử...) đã tạo ra lực hút, dẫn đến sự bùng nổ dịch cư nông thôn - Khu công nghiệp, một số lượng lớn người lao động rời bỏ từ khu vực sản xuất nông nghiệp di chuyển đến khu vực sản xuất công nghiệp, hình thành các khu vực có mật độ dân cư cao, có tính trung tâm hóa, tạo ra nhu cầu dịch vụ như ăn, ở, sinh hoạt, học tập và đi lại, là tiền đề cho sự hình thành bước đầu là điểm dân cư công nghiệp, thị tứ công nghiệp và tương lai sẽ trở thành đô thị công nghiệp.

Mối quan hệ giữa phát triển các khu công nghiệp với tiến trình đô thị hóa đang ở các dạng thức chủ yếu sau đây: (1) Còn rất nhiều khu công nghiệp nằm trên địa bàn nông thôn mà không thuộc đô thị nào; (2) Có một số khu công nghiệp trước đây nằm trên địa bàn nông thôn thì nay đã nằm trong phạm vi ranh giới của các đô thị; (3) Có một số khu công nghiệp ở khu vực nông thôn thì nay đã nằm trong ranh giới dự kiến mở rộng của quy hoạch chung đô thị lân cận.

Đầu tư các KCN gắn liền với đầu tư hệ thống hạ tầng kỹ thuật trong và ngoài hàng rào là yếu tố tạo thị góp phần tạo nên hình thái và cấu trúc đô thị công nghiệp.

Tùy theo quy mô và tốc độ lấp đầy của các KCN mà tiến trình đô thị hóa sẽ diễn ra nhanh hay chậm, tạo ra những ảnh hưởng đối với đời sống của người dân địa phương. Một số đô thị như Biên Hòa, Long Thành, Nhơn Trạch (tỉnh Đồng Nai), Thuận An, Dĩ An, Thủ Dầu Một (tỉnh Bình Dương), Yên Phong, Quế Võ (tỉnh Bắc Ninh), Việt Yên (tỉnh Bắc Giang)... được hình thành từ các KCN.

Khu công nghiệp được chú trọng và có quản lý riêng, vì được xem như một đối tượng quy hoạch phát triển công nghiệp, dùng để đón đầu xu thế tập trung công nghiệp trong quá trình công nghiệp hóa.

Bộ phận dân cư bao gồm nhà ở cho người lao động và những hạ tầng thiết yếu đều phải được xem như là một trong những thành phần cơ bản của khu công nghiệp, cho nên quy hoạch phát triển các khu công nghiệp phải kết hợp quy hoạch lại các điểm và cụm dân cư cùng với hạ tầng xã hội kèm theo.

Quá trình tập trung công nghiệp thường tạo ra những không gian công nghiệp đặc thù có quy mô, mức độ liên kết và tính đa dạng trong các cách khác nhau. Có thể phân biệt ở 9 cấp độ cơ bản (hình 5).

Mô hình 9 cấp độ cơ bản chuyển hóa từ không gian công nghiệp đến đô thị công nghiệp (Nguồn: PGS.TS. Lưu Đức Hải, ThS. Nguyễn Xuân Đức, ThS. Lê Kim Hoà, 10/2021).

Như vậy, thuật ngữ “điểm dân cư công nghiệp” sẽ tương đồng với thuật ngữ “điểm dân cư nông thôn” và đồng nghĩa với “thị tứ công nghiệp”, vì thế thống kê dân số ở các thị tứ công nghiệp này cần được tính là dân đô thị, bởi ở đó 100% dân số là lao động phi nông nghiệp.

Một số tồn tại trong chính sách về nhà ở công nhân

Nhà ở là một trong những vấn đề cốt lõi của chiến lược an sinh xã hội ở mỗi quốc gia. Quản lý và phát triển nhà ở cho giai cấp công nhân và tầng lớp nhân dân lao động là trách nhiệm của Nhà nước và toàn xã hội. Tuy nhiên, với giai cấp công nhân, tầng lớp nhân dân lao động trong các khu công nghiệp hiện nay, vấn đề nhà ở đang là một trong những vấn đề rất bức thiết, khi mà thu nhập của họ còn thấp.

Một số chính sách, pháp luật về nhà ở cho công nhân tại khu công nghiệp

Nghị quyết số 15/NQ-TW ngày 10/6/2012 của Ban Chấp hành Trung ương đã đề ra nhiệm vụ và giải pháp về bảo đảm nhà ở tối thiểu cho công nhân tại KCN, theo đó: “từng bước giải quyết nhu cầu về nhà ở cho người lao động tại các KCN”.

Hiến pháp năm 2013 đã quy định thành những nguyên tắc mang tính chất định hướng: “Công dân có quyền có nơi ở hợp pháp” (Điều 32), “Nhà nước có chính sách phát triển nhà ở, tạo điều kiện để mọi người có chỗ ở” (Điều 59).

Luật Nhà ở năm 2014, trong đó có Điều 51: quy định công nhân tại các KCN phải đáp ứng được một số điều kiện nhất định thì mới được hưởng các chính sách về nhà ở xã hội, cụ thể: (1) Chưa có nhà ở, chưa được tham gia bất kỳ giao dịch nào hoặc được hỗ trợ về nhà ở, có diện tích nhà ở thấp hơn mức tối thiểu do Chính phủ quy định; (2) Phải có đăng ký nơi cư trú tại địa phương cấp tỉnh nơi có nhà ở xã hội; (3) Đáp ứng được các điều kiện xác định về người nghèo, hộ nghèo; các quy định liên quan đến thuế thu nhập.

Nghị định số 100/2015/NĐ-CP về phát triển và quản lý nhà ở xã hội cũng đặt ra các tiêu chuẩn thiết kế để thực hiện việc quản lý thiết kế, kỹ thuật xây dựng nhà ở xã hội, bảo đảm cho nơi ở của công nhân được an toàn, chất lượng, tránh tùy tiện trong việc xây dựng nhà ở xã hội, tránh ảnh hưởng tiêu cực, bất lợi đến cuộc sống thường ngày, giúp công nhân tại các KCN yên tâm lao động và sản xuất (Điều 7: Loại nhà và tiêu chuẩn diện tích nhà ở xã hội).

Chỉ thị 03/CT-TTg ngày 25/1/2017 của Thủ tướng Chính phủ có nêu rõ về:

+ Về nhiệm vụ, giải pháp phát triển nhà ở xã hội, nhà ở cho công nhân.

+ Về tiếp tục hoàn thiện thể chế, bổ sung, điều chỉnh cơ chế chính sách phát triển nhà ở xã hội, nhà ở cho công nhân phù hợp với tình hình mới.

+ Về tiếp tục nâng cao chất lượng nhà ở xã hội.

+ Tổ chức thực hiện phát triển nhà ở xã hội, nhà ở cho công nhân.

Thông tư số 20/2016/TT-BXD về hướng dẫn thực hiện một sô nội dung của Nghị định số 100/2015/NĐ-CP về phát triển và quản lý nhà ở xã hội.

Một số tồn tại trong vấn đề nhà ở công nhân

Trong KCN có nhà ở dành riêng cho công nhân, nhưng trên thực tế, nhiều công nhân chưa tiếp cận được nhà ở xã hội, bởi tiêu chí để ở nhà ở xã hội rất khắt khe, mức thu nhập của công nhân còn thấp nên không thể thuê, mua được nhà ở xã hội.

Quy trình, thủ tục để được hưởng các chính sách về nhà ở của công nhân tại KCN vẫn còn nhiều bất cập.

Doanh nghiệp không mặn mà với nhà ở cho công nhân là do gặp nhiều hạn chế, khó khăn trong các thủ tục thực hiện, thời gian chuẩn bị; khó khăn trong giải phóng mặt bằng…

Việc xây nhà ở cho công nhân tại các KCN ở một số địa phương còn thiếu đồng bộ với việc xây dựng kết cấu hạ tầng xã hội (nhà trẻ, trường học, trạm y tế, nhà văn hóa, bưu điện, chợ, siêu thị…) dẫn đến hiện tượng một số khu nhà đã được xây dựng hoàn chỉnh nhưng công nhân không muốn vào ở, vì quy hoạch, thiết kế và quản lý không phù hợp với đặc thù sinh hoạt, làm việc.

Việc tiếp cận thông tin của các doanh nghiệp đối với chính sách nhà ở của công nhân tại các KCN còn nhiều hạn chế dẫn đến chưa thu hút được sự tham gia đầu tư, hỗ trợ của Nhà nước trong việc xây dựng nhà ở cho công nhân.

Không thường xuyên tổ chức thực hiện các hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát dẫn tới việc phát hiện và xử lý các sai phạm về xây dựng nhà ở cho người lao động tại KCN của các địa phương, doanh nghiệp, các chủ đầu tư chưa hiệu quả.

Hệ thống chính sách về nhà ở cho công nhân tại các KCN hiện nay khá toàn diện và đầy đủ, tuy nhiên, tính hiệu lực, hiệu quả của các chính sách này chưa cao.

Chính quyền địa phương ở một số nơi chưa thực sự quan tâm đến việc phát triển nhà ở cho công nhân tại các KCN.

Chính vì vậy, công nhân các KCN đang gặp rất nhiều khó khăn về nhà ở.

Lời kết

Số lượng các KCN, KCX (350) chưa bằng ½ so với số lượng các CCN (730/968) tuy nhiên số lượng lao động lại lớn gần gấp 5 lần (khoảng 2,7 triệu công nhân lao động so với trên 580.500 lao động).

Chính sách về công nghiệp hóa còn chưa đồng bộ với chính sách về đô thị hóa.

KCN ở Việt Nam có 3 đặc điểm cơ bản về: (1) Tính chất hoạt động; (2) Cơ sở hạ tầng kỹ thuật; (3) Tổ chức quản lý.

Đóng góp của các KCN vào phát triển kinh tế - xã hội, đã đạt được các kết quả sau: (1) Tạo thêm nhiều việc làm mới, góp phần làm giảm tỷ lệ thất nghiệp; (2) Thúc đẩy việc đổi mới và hoàn thiện môi trường kinh doanh, nâng cao năng lực cạnh tranh; (3) Tạo điều kiện cho các địa phương phát huy thế mạnh đặc thù của mình, đồng thời hình thành mới liên kết, hỗ trợ phát triển sản xuất trong vùng, miền và cả nước.

Mối quan hệ giữa phát triển các khu công nghiệp với tiến trình đô thị hóa đang ở các dạng thức chủ yếu sau đây: (1) Còn rất nhiều khu công nghiệp nằm trên địa bàn nông thôn mà không thuộc đô thị nào; (2) Có một số khu công nghiệp trước đây nằm trên địa bàn nông thôn thì nay đã nằm trong phạm vi ranh giới của các đô thị; (3) Có một số khu công nghiệp ở khu vực nông thôn thì nay đã nằm trong ranh giới dự kiến mở rộng của quy hoạch chung đô thị lân cận.

Một số tồn tại trong vấn đề nhà ở công nhân: (1) Nhiều công nhân chưa tiếp cận được nhà ở xã hội; (2) Quy trình, thủ tục còn nhiều bất cập; (3) Doanh nghiệp gặp nhiều hạn chế, khó khăn; (4) Xây nhà ở cho công nhân tại các KCN ở một số địa phương còn thiếu đồng bộ với việc xây dựng kết cấu hạ tầng xã hội; (5) Hạn chế về việc tiếp cận thông tin của các doanh nghiệp; (6) Không thường xuyên tổ chức thực hiện các hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát; (7) Tính hiệu lực, hiệu quả của các chính sách chưa cao; (8) Chính quyền địa phương ở một số nơi chưa thực sự quan tâm đến việc phát triển nhà ở cho công nhân tại các KCN.

PGS. TS. Lưu Đức Hải - Viện trưởng Viện Nghiên cứu đô thị và phát triển hạ tầng, ThS. Nguyễn Xuân Đức, ThS. Lê Kim Hòa